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油氣勘探開發(fā)對(duì)外資的限制取消了。但這一政策的落地還差關(guān)鍵一步：礦權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)政策尚未出臺(tái)。
國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部6月30日發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》中，取消了石油天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制。
這是中國(guó)首次對(duì)外資全面開放油氣上游領(lǐng)域。BP、殼牌、道達(dá)爾等國(guó)際石油公司對(duì)此都表示歡迎。不過，外資要想真正在中國(guó)獨(dú)立勘探開發(fā)油氣資源，還需要一系列配套政策才能實(shí)現(xiàn)。
中國(guó)原油產(chǎn)量自2015年達(dá)到峰值2.15億噸后便陷入增長(zhǎng)瓶頸，2016、2017和2018年連跌三年。2016年，中國(guó)原油產(chǎn)量為1.996億噸，是2011年以來首次降至2億噸以下。2017年中國(guó)原油產(chǎn)量下降為1.92億噸，2018年中國(guó)原油產(chǎn)量進(jìn)一步下降至1.89億噸。
中國(guó)天然氣產(chǎn)量2001年來持續(xù)保持增長(zhǎng)，從2001年的303億立方米一路增長(zhǎng)到2018年的1610.2億立方米，但增速一直不高且波動(dòng)較大。
中國(guó)于2017年成為世界最大原油進(jìn)口國(guó)，2018成為世界最大天然氣進(jìn)口國(guó)，油氣對(duì)外依存度逐年遞增。根據(jù)中石油集團(tuán)的數(shù)據(jù)，2018年中國(guó)石油消費(fèi)量6.25億噸，進(jìn)口量4.4億噸，對(duì)外依存度69.8%;2018年中國(guó)天然氣消費(fèi)量2766億立方米，進(jìn)口量1254億立方米，對(duì)外依存度45.3%。
從中國(guó)政府的角度，積極鼓勵(lì)外資在華勘探開發(fā)，有助于提高中國(guó)的油氣自給率。但從中國(guó)的地質(zhì)情況以及中下游的市場(chǎng)環(huán)境來看，上游的資質(zhì)開放很難成為一劑增產(chǎn)強(qiáng)心針。
落地尚需配套政策
開放上游勘探開發(fā)資質(zhì)是本輪油氣體制改革的目標(biāo)之一。此次負(fù)面清單刪除外資勘探開發(fā)油氣資源必須合資合作的限制，是對(duì)2017年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(下稱《意見》)的落實(shí)。
《意見》稱，要實(shí)行勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制。在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。
負(fù)面清單現(xiàn)在已明確刪除了限制，但外資企業(yè)拿到油氣區(qū)塊礦權(quán)的路徑尚不清晰。多位業(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，如果后續(xù)不出臺(tái)配套文件規(guī)范油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)的操作細(xì)則，負(fù)面清單刪除限制就沒有意義。
“未來，外資企業(yè)獲取油氣礦權(quán)是向相關(guān)部門申請(qǐng)，還是參與公開的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，如今還在討論之中。”某石油央企內(nèi)部人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。
中國(guó)油氣勘探開發(fā)由“三桶油”和延長(zhǎng)石油四大國(guó)有石油公司壟斷，此前只是在新疆和頁巖氣領(lǐng)域進(jìn)行了開放試點(diǎn)。新疆在2015、2017年舉行了兩輪常規(guī)油氣區(qū)塊的公開招標(biāo)出讓，頁巖氣探礦權(quán)的公開招標(biāo)出讓則早在2011年就開始實(shí)施。
上述兩大試點(diǎn)都僅限于中國(guó)企業(yè)范圍內(nèi)，外資企業(yè)被拒絕在門外。如今，外資企業(yè)的限制取消了，但是現(xiàn)實(shí)的情況卻是：大部分油氣區(qū)塊都已被三桶油握在手中，其他企業(yè)想獲得區(qū)塊的探礦權(quán)，就需要三桶油退出，多年來，這都是一塊難啃的硬骨頭。
新疆兩輪公開招標(biāo)的區(qū)塊除柯坪北外，都是三桶油退出的區(qū)塊，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為這些區(qū)塊多為難以開發(fā)的區(qū)塊。 “此前公開出讓的區(qū)塊多不為三桶油看重。推測(cè)在目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下開采價(jià)值應(yīng)不太高。” 自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心原研究員、教授級(jí)高級(jí)工程師岳來群對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，中國(guó)本土要想獲得更多的油氣產(chǎn)量，還需要加大改革力度，完善區(qū)塊退出機(jī)制與礦權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，才能吸引更多的私企及國(guó)際油公司加大投入。
三桶油內(nèi)部的礦權(quán)流轉(zhuǎn)已開始松動(dòng)。中石油和中石化近期在內(nèi)部進(jìn)行了區(qū)塊流轉(zhuǎn)，內(nèi)部盤活油田板塊的礦權(quán)、儲(chǔ)量、技術(shù)等資源資產(chǎn)。
中海油曾對(duì)中國(guó)海上油氣開發(fā)具有專營(yíng)權(quán)，此次負(fù)面清單取消限制后，“我們的專營(yíng)權(quán)就沒有了，未來外資是否還會(huì)跟我們合作不好說。”中海油相關(guān)人士說。
IHS Markit 中國(guó)油氣上游研究副總監(jiān)朱坤鋒告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在國(guó)際上，油氣投資者一般通過產(chǎn)品分成合同，礦稅制合同，或者服務(wù)合同獲得油氣開發(fā)收益，資源國(guó)通過產(chǎn)品分成，征收礦稅或者擁有開采所得油氣來獲得油氣資源的收益。國(guó)際油氣投資者通過這些油氣合同投資資源國(guó)油氣勘探;很多國(guó)家都不要求與國(guó)家石油公司合資或者合作參與該國(guó)的油氣勘探。中國(guó)此前一般采用產(chǎn)品分成模式，且必須要與中國(guó)國(guó)家石油公司合資或合作。
“此次將上游完全開放給外資公司，改革力度非常大。”朱坤鋒說，“未來就看配套政策何時(shí)落地了。”
對(duì)外資的吸引力有多大
業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)是，中國(guó)陸上常規(guī)油氣開發(fā)沒有大增產(chǎn)潛力，對(duì)于外資來說，主要的興趣點(diǎn)應(yīng)該是海上尤其是深海的油氣資源，以及非常規(guī)油氣資源。
盡管配套政策尚未落地，但國(guó)際石油公司紛紛對(duì)負(fù)面清單刪除限制表示歡迎。BP、殼牌和道達(dá)爾在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)均對(duì)取消限制做出了積極、樂觀的評(píng)價(jià)。
不過，也有國(guó)際石油公司人士對(duì)此表示謹(jǐn)慎。該人士表示，外資的興趣取決于資源情況。“在限制取消之前，我們已經(jīng)跟中國(guó)的國(guó)家石油公司一起勘探過區(qū)塊。”中國(guó)地質(zhì)條件復(fù)雜，除了要有資源，更重要的還要有經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值。
此前積極引入外資的頁巖氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，殼牌、康菲等國(guó)際石油公司與中國(guó)公司合作勘探開發(fā)頁巖氣之后，并無收獲，相繼退出。
殼牌于2013年與中石油簽署產(chǎn)品分成合同，在四川盆地富順—永川頁巖氣區(qū)塊勘探開發(fā)頁巖氣。2016年，殼牌宣布出于經(jīng)濟(jì)效益的考慮，停止繼續(xù)投資與中石油合作的四川頁巖氣項(xiàng)目。
繼殼牌之后，BP與中石油簽署了頁巖氣勘探開發(fā)的產(chǎn)品分成合同。但今年以來也傳出BP有意退出該合同的消息。“BP賭了一把頁巖氣，但卻空手而歸。”接近中石油和BP的業(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，“外資對(duì)中國(guó)油氣開發(fā)的興趣與中國(guó)政策的松緊無關(guān)，關(guān)鍵是硬實(shí)力的問題。目前來說，即使放手外資公司來勘探開發(fā)，他們的工程技術(shù)也不足以支持應(yīng)對(duì)中國(guó)復(fù)雜的地質(zhì)條件。所以，此前很多國(guó)際石油公司都把在中國(guó)的上游部門裁撤了。”
朱坤鋒分析說，中國(guó)的石油資源偏成熟，天然氣開采面臨復(fù)雜的地質(zhì)條件和地面限制，導(dǎo)致與世界其他主要產(chǎn)油國(guó)相比開發(fā)成本偏高。從中國(guó)政府的角度來看，積極鼓勵(lì)外資在華勘探開發(fā)，有助于提高中國(guó)的油氣自給率。但對(duì)外資來說，吸引力如何還要看配套政策以及中下游的市場(chǎng)環(huán)境。
(關(guān)鍵字：石油項(xiàng)目 吉爾吉斯斯坦 協(xié)議)
