|
上海證券的一份研究報告顯示，除地方政府負債10.7萬億元外，中央政府債務水平也不容樂觀。該報告指出，2010年年末，中央政府以國債余額形式表現的顯性負債達6.75萬億元，而負有擔保責任或者在出現違約情況下不得不以財政資金“兜底”的隱性負債，更是高達10.94萬億元左右。該報告計算，加上隱性債務的中央、地方兩級政府債務總額，在2010年底占GDP的比例已達到68.33%，高于國際通用60%的警戒線。不過，時代周報記者采訪眾多經濟學家時，他們皆表示，隱性債務這一概念較為含糊，具有多種統計口徑，不同的統計方法顯然會得出不同的數字，上海證券報告僅為一家之言。
上海證券報告估算中央負債
這份上海證券首席宏觀分析師胡月曉制作的名為“中國地方政府債務研究”的報告認為，中央政府的顯性負債即國債余額方面，2010年年末，我國對內及對外國債余額為67548.11億元。而政府隱性債務則包括政府負有擔保責任或者是在出現違約情況下政府不得不使用財政資金進行最后“兜底”的各類型債務。在一定的條件下，這些隱性債務會通過違約的方式實現顯性化，對銀行體系造成沖擊，所以仍然需要評估其對經濟的潛在威脅。根據這樣的定義，鐵道部負債、社保基金缺口、政策性銀行負債、國有銀行和非銀行金融機構不良資產均為典型的政府隱性負債。
據該報告計算，2010年全年城鎮基本養老保險基金總收入13420億元，2010年全年城鎮基本養老保險基金總支出10555億元，當年參保離退休人員6305萬人，當年全國65歲以上老人約為1.2萬億，如果實現“老有所養”的全民養老目標，當年養老保險支出將擴大1倍以上，達2萬億元以上，當年養老保險虧空將超8000億元。從人口結構比例看，當前我國的勞動人口比重已越過高峰期，養老保險基金償付壓力會越來越大；按當前預期平均壽命73歲計，全國僅65歲以上老人養老保險支出虧空靜態累計就達5.6萬億元以上；截至2010年，全國養老保險基金累計節余1.54萬億元，靜態缺口達4萬億元。鐵道部已明確披露，2010年年末，鐵道部負債總額為18918億；截至2009年年末，三大政策性商業銀行的債券發行量為45409.4億元，國外負債為711.80億元，兩者相加46121.2億元。
此外，四家國有商業銀行改制上市時剝離不良資產規模為1.4萬億元，按照銀監會公布的《2006年金融資產管理公司資產處置情況表》中金融資產管理公司68.61%的處置進度，還存在約4394.6億元的債務尚未處理。而基本養老保險基金至少存在約4萬億元缺口。這意味著我國隱性債務的總規模為10.94萬億元左右。
報告還指出，地方政府的顯性與隱性負債總額為10.7萬億元。與中央政府的顯性與隱性債務相加，占GDP的比例已達到68.33%。已超出國際通用的負債率不超過GDP60%的警戒線。
事實上，上海證券的研究報告對中央隱性債務的統計口徑，與2011年6月中國人民銀行的報告相類似。央行所指的隱性負債，從中央來說，主要包括大型金融機構改革過程中形成的共管基金；一些政策性或準政策性金融機構大量發債，以及一些政企不分的部門負債較高。報告指出，醫療、養老等社會保障也存在缺口，但央行并未公布具體缺口。
據央行數據，2010年，全國財政赤字1萬億元人民幣，占GDP比重僅為2.5%，政府部門債務狀況良好。但報告也指出，政府部門隱性負債問題值得關注。數據并不能掩蓋過去兩年大規模舉債之后，地方政府債務潛在的風險，這已是多方共識。
隱性負債有諸多統計口徑
對上海證券報告估算的中央政府顯性負債，業內人士并無爭議。“顯性負債是納入國家預算的債務，經過全國人大批準的，是看得見的，一般主要是以國債方式體現。”中央財經大學金融學院院長助理應展宇告訴時代周報。
不過，本報記者采訪的多位經濟學家大多認為，中央隱性負債這一概念較為含糊，在統計口徑上存在很大爭議，因此很難估算出正確的數額。上海證券的報告，只能稱為一家之言。
在上海社科院部門經濟研究所所長楊建文看來：“政府隱性負債一般是指以政府作為擔保的、通過企業的方式運作借的債。比如地方融資平臺就是這種性質，中央也有。對中央政府來說，更多的是指中央政府直接管的企業的銀行貸款。在正常運作的情況下，央企也要貸款，而在經濟蕭條期，政府要求它多貸些款，比如為4萬億作配套，這種情況下，企業本身有風險，但還得去貸。問題是，這種維穩貸款與企業正常的貸款之間應該有所區分，但在統計上沒有分開來。”
中央隱性負債是否包含社保基金的缺口，楊建文認為，有的統計是把這塊計算在內，那就形成了天文數字。“有些研究者自己設計了一個統計口徑，把數字加起來，就得到一個隱性負債總規模。想把問題說得嚴重些，引起重視，就把數字說得大些，反之，就把數字搞得小些，可塑性太強，沒有進行具體的分析。政府總體負債多少，我是說不出一個數字。”
應展宇也告訴時代周報：“隱性負債這個概念，從學術上來說，不同的人有不同的理解。到底以什么口徑來算，規模到底有多大，仁者見仁，智者見智。比如像地方融資平臺的債務，比如由銀行體系承擔的向國企提供的一些維穩的信貸，最終還是要由中央政府來承擔的。此外，在金融體系中，央票的性質怎么算？銀行提供的財政部發行的帶有債權債務性質的東西，到底怎么算？幾十萬億的銀行存款，如果出了問題，銀行向政府求救，又算不算呢？是否都可視為政府的隱性債務？”
或許也有相對權威的定義法。根據前世界銀行研究財政風險問題的著名經濟學家HanaPolackovaBrixi（白海娜）的分法，政府負債可分為四種類型：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債。按照傳統的財政預算方式，只有直接顯性負債是直接、即時地被納入到財政預算中去的，而后三種類型的負債都具有不同程度的隱蔽性。
在這一分法中，政府直接隱性負債主要包含法律沒有規定的未來公共養老金和未來醫療融資。或有顯性負債則包括中央政府為非政府貸款、地方政府以及公共部門為私人部門實體的責任提供的擔保，為抵押貸款、農業貸款等提供的一攬子政府擔保，針對存款、農作物等的國家保險體系等。或有隱性負債則包括不享有中央政府擔保的地方政府、公共或私人實體的無法償付的債務或其他負債，國家保險范圍之外的銀行破產等。
財政部財政科研所副所長劉尚希就告訴時代周報：“債務有四種類型，隱性負債還分為直接性隱性負債和或有隱性負債。直接隱性負債包括社會養老基金的一些缺口，政府對全體公民的社會保障有承諾，但債務的具體規模到底多大，還不好說。或有隱性負債則非常寬泛了，比如大而不能倒的私人銀行的債務，也可能變成政府的或有負債。上海證券報告中所提的，政策性銀行的負債，說它是政府的或有債務是可以的。像鐵道部這樣政企合一的部門，它的債務能不能算政府的或有負債，還兩可。它同時還算個大型國企，它的債務算政府債務，那中石油、中石化的債務算不算呢？”
“隱性負債總體來說是政府的道義責任，談不上明確的法律責任。政府的承諾越多，道義責任就越大，隱性負債就越多。如果政府承諾各種各樣的福利，把老百姓的生老病死都管起來，道義責任會非常大。”劉尚希稱。
養老保險缺口尚待商榷
和許多市場經濟國家一樣，我國在經濟轉型期內也形成了一個以中央政府為核心的完整的政府隱性擔保體系。這個體系包括四個層次：一是中央政府對國有經濟部門（包括國有銀行、國有資產管理公司、中央銀行、政策性銀行、包括國有糧棉流通企業在內的國有企業及其他國有附屬機構）的隱性擔保；二是中央政府對資本市場的隱性擔保；三是中央政府的社會養老金隱性擔保；四是中央政府對地方政府債務的隱性擔保。在對國有銀行、國有企業等提供隱性擔保時，政府沒有負債；但是，如果債務人發生違約，政府將有義務償還債務，此時，隱性和或有負債將成為政府的實際負債。
“隱性擔保體系在市場經濟條件下，任何國家都存在。隱性擔保就是一旦發生危機的時候，政府不能撒手不管。像美國也是這樣，美國聯邦原先對州政府的財政危機是不救的，現在也出錢去救，甚至對私人企業也都去救助。一旦出現重大公共危機的時候，中央政府不救也得救。這是現代社會的一個基本特征。”劉尚希告訴時代周報。
在完整的隱性擔保體系下，政府隱性負債的規模理論上可以相當大。而在中國目前，中央政府隱性負債究竟有多大？劉尚希稱：“這要經過測算的，不能概念還沒搞清楚，就算出來了。那結果肯定就錯了。”
上海證券的報告中，對這一數字的估算確有值得商榷之處。對其中社會養老保險基金缺口，胡月曉估出了約4萬億元的數字。他告訴時代周報：“中國的養老保險體制是沒有參保就沒有養老金，只有補助。如果像西方那樣實現全民養老，把65歲以上未參保老人都涵蓋進來，與參保者享受同等待遇，這個缺口是每年8000億元。按平均年齡73歲算，虧空靜態累計就達5.6萬億元以上，去除養老保險基金累計節余1.54萬億元，靜態缺口達4萬億元。”這一測算并未計入大量未來將達到65歲以上的未參保人口，胡月曉稱，“如果計入，隱性負債量就更大了。我們現在只是靜態估算。”不過，社科院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉認為：“靜態的計算沒有道理，老齡人口一直在增加，不可能一批人到了平均壽命，這筆支出就畫上句號。”
地方債務也有中央隱性擔保
另一方面，上海證券報告中，還有一些隱性負債未納入。譬如中央政府對國有銀行之外的國有經濟部門和地方政府債務的隱性擔保，顯然未羅列其中。
胡月曉告訴時代周報：“最起碼包括的那些概念已經在里面，比如包括了證策性銀行、四大行、資產管理公司等。其他國有企業比如大的基礎建設公司目前看來還是比較穩定的，在西方這些東西也沒有出現債務問題。只是在經濟蕭條期，杠桿比較高的金融機構可能出現問題，隱性債務主要出在這一塊。報告中不可能包括所有的東西。”
報告中將地方政府的10.7萬億元債務排除在中央隱性負債之外，但地方政府債務顯然也有中央政府的擔保，將其列入中央政府隱性債務也有理可循。在復旦大學金融與資本市場研究中心主任謝百三的理解中，中央政府隱性負債，主要指地方政府的債務。“過去四五十年來，地方政府的債，最終都是由中央政府的財政稅收、海關關稅來作擔保的，如果地方政府還不出，由中央政府代還。后來溫總理提出，地方政府的債自己還，各家的孩子各家抱，就變成了地方融資平臺。但地方政府并沒有認為這是他們的問題，因為這是2008年以后中央叫地方配套的資金，他們能還就還，不能還就拖著，這樣最終會落到中央政府頭上。”
事實上，2008年以后的信貸狂飆，無疑造成地方債的一些安全隱憂。據銀監會統計，2010年6月底，全國地方融資平臺貸款余額7.66萬億元。從結構上判斷，23%的債務可觀察到比較明顯的風險。
前段時間，第一撥即將到期的地方債是否可獲展期，媒體討論甚為喧囂。隨著今后三年進入首輪償債高峰，展期顯然能緩解當前的還債壓力，掩蓋一些項目的償付風險，為一些地方融資平臺引頸期盼。
“很可能會拖下去，讓銀行不要逼債。再次到期，可以再次續債。最后也有可能對銀行進行壞賬處理，但會拖很久。”獨立經濟學家、玫瑰石顧問公司董事謝國忠告訴時代周報。
謝百三則認為，對一些地方債應該展期，但并不會出現償付危機。他對時代周報記者說：“我國中央政府的債券可以發到27萬億元，現在只發到17萬億元，什么事情都可以由中央政府承擔起來。如果有問題，就發2萬億國債，30年以后還。30年以后的GDP可能就是80萬億元了。所以中央政府的調控余地很強大，現在還有10萬億元發國債的余地。”
顯然，中央政府為地方政府債務“背書”，已成必然之勢。若照此計算，中央政府隱性債務仍將上升。
